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加强地方立法推动文物法制建设51搜

发布时间:2019-10-18 16:16:36 阅读: 来源:阿胶厂家

加强地方立法 推动文物法制建设

——以《唐崖土司城址保护管理办法》立法实践为例

发布时间:2014-04-25作者: 张晓云来源:未知

2013年9月30日,湖北省政府常务会议审议通过《唐崖土司城址保护管理办法》(以下简称《办法》),10月11日以第365号省政府令予以公布,自2013年12月1日起施行。现结合《办法》的立法实践,谈谈个人对新时期通过加强地方立法推动文物法制建设的有关认识。

利用申遗重大契机,

全面推动文物法制建设进程

唐崖土司城址位于湖北省恩施土家族苗族自治州咸丰县,是元末至清雍正时期鄂西覃氏土司行使权力和生活的历史遗存,总面积73万平方米,历史上3街18巷36院落的主体格局保存完好,是湘、鄂、渝、黔地区城市形态和功能格局保存最完整的一处土司治所遗存,其独特的自然选址和规划体系、丰富的遗存类型,反映了中国土司制度历史及土司地区的社会生活方式和典型文化特征。该遗址2006年被国务院公布为全国重点文物保护单位,2012年被国家文物局列入《中国世界文化遗产预备名单》,2013年年初与湖南老司城遗址、贵州海龙屯遗址组成的 土司遗址 被正式确认为2015年我国世界文化遗产申报项目。

按照联合国教科文组织世界遗产中心《实施〈保护世界文化与自然遗产公约〉的操作指南》、国家文物局《世界文化遗产申报工作规程(试行)》有关规定,文化遗产保护管理法规与申遗文本、保护管理规划均为申遗技术资料的核心组成部分。因此,颁布实施唐崖土司城址保护的地方专项法规或规章,既是实施文物有效管理、科学保护的重要手段,同时也是申遗工作的重要内容。

《办法》作为新中国成立以来湖北省利用申遗的良好契机,首次为一处文物遗址专门公布省级层面的一项政府规章,其施行对于推动中国 土司遗址 申报世界文化遗产工作,全面推动湖北省地方文物法制建设进程,满足当前唐崖土司城址有效管理和科学保护的实际需求,具有十分重要的意义。

建立政府主导、部门协作立法机制,

确保文物法制建设效率和质量

立法是一项系统工程,需要政府、各有关部门、利益相关者等各个方面的共同努力,协同推进。土司遗址从2012年列入申遗名单到2015年正式申遗仅有3年时间,时间短、任务重、要求高,是湖北文化遗产保护工作的重大机遇,对湖北文物法制建设也提出了新的挑战。在短短6个月内,《办法》从立项、起草、调研、论证、修改到正式颁布,数易其稿。尽管涉及部门众多,包括法制、发改、财政、建设、旅游、国土、公安、工商、文化、交通、民族宗教、监察等,由于采取了省政府法制办、省文物局两家联合主导,省、州、县各级有关部门积极参与、分工协作的立法机制,坚持民主立法与科学立法,注意防止和克服部门利益倾向,注重保障利益相关者的合法权益,确保了立法工作的效率和质量。

紧紧围绕《文物保护法》开展立法,

发挥法制建设基础性作用

《办法》共二十四条,一是明确了文物保护指导思想和保护规划的重要地位。按照《文物保护法》规定,《办法》明确了唐崖土司城址保护的指导思想:遵循《文物保护法》 保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理 的文物工作方针,坚持与区域环境保护、生态建设相结合的原则,促进经济和社会可持续发展(第四条)。同时,文物保护规划是实施文物保护工作的重要依据,是各级人民政府及其部门指导、监督和管理文物保护工作的基本手段。为确保唐崖土司城址保护管理规划有效实施,《办法》对保护管理规划的编制主体、组织实施、修改权限等内容进行了规定(第九条、第十条、第十一条)。目前,唐崖土司城址文物保护管理规划已由湖北省政府予以公布。二是规定了实施文物保护管理的具体措施。由于唐崖土司城址保护区范围较大,周边居民较多,生产活动频繁,为避免文物风貌及其依附的环境受到影响,需对影响文物的不利活动作出规定。同时,针对历史上形成的影响唐崖土司城址文物风貌的建筑物及设施,在充分保护居民合法权益的基础上,《办法》规定 唐崖土司城址保护区内现存占压文物本体、影响文物风貌、环境的合法建筑物、构筑物,咸丰县人民政府应在坚持文物有效保护与保障群众生产、生活相结合的原则,按照统一规划,实行迁移 (第十四条)。三是明确了文物保护管理的相关保障问题。《文物保护法》及其实施条例均规定文物保护应达到 有保护机构,有保护范围,有保护标志,有科学记录档案 的 四有 要求,同时要求 五纳入 ,即将文物保护纳入经济和社会发展计划、纳入城乡建设规划、纳入财政预算、纳入体制改革、纳入各级领导责任制。《办法》依据上述要求,对唐崖土司城址的机构设置、经费及其他的保障问题作出了原则性的规定(第七条、第八条)。

认识和建议

法制建设对于文物保护事业的健康可持续发展具有不可替代的重要作用。从《唐崖土司城址保护管理办法》立法实践的成功经验来看,加强地方立法无疑是推动当前文物法制建设十分可行的一个重要手段。

为做好地方立法工作,特建议:

1. 加强省级文物行政部门法制机构和队伍建设。省级文物行政部门作为省政府的职能部门,除了具体承担宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等行政管理职能外,更多的是担负着对全省文物保护事业法定职权范围内具体行政事务的宏观管理职能,既是决策者、组织者和实施者,也是贯彻执行与本行业有关的法律、行政法规、地方性法规的主要力量,更是地方立法工作的直接参与者与推动者。但目前的实际情况是,全国省级文物行政部门内设机构中,专门设置有法规处的还是少数,法律等专业人员也比较匮乏,直接影响了立法工作的效率和质量。

2.加强文物法制建设要从源头抓起,切实把好立法关。历史的经验表明,正确的立法可以对经济社会的发展产生巨大的推动作用。反之,立法失误对经济社会发展的负面影响也是巨大的。如果说公民违法对法制建设的影响是个点,执法错误对法制建设的影响是条线,那么立法失误对法制建设的影响就是一个片。立法影响到执法,影响到守法,进而影响到社会主义法治理念的确立。法制建设必须追本溯源,抓好源头。

3. 文物法制建设要突出地方特色。地方特色是地方立法的灵魂与生命力所在。地方立法应坚持从本地的实际出发,明确重点,突出特色,注重创新,力求针对性和可操作性,解决本地的实际问题。

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